Как сократить бедность в Узбекистане?
Юлий Юсупов
Экономист, директор Center for Economic Development (Узбекистан)
Советский анекдот:
В 1917 году внучка декабриста слышит шум на улице и посылает прислугу узнать, в чем дело.
Вскоре прислуга возвращается:
— Там революция, барыня!
— О, революция! Это великолепно! Мой дед тоже был революционером! И чего же они хотят?
— Они хотят, чтобы не было богатых.
— Странно… А дед хотел, чтобы не было бедных.
При первом президенте слово «бедность» применительно к Узбекистану было под запретом. Его заменяли эвфемизмом «малообеспеченность». И действительно, какая в стране, управляемой великим и мудрым руководителем, может быть бедность? Но времена меняются, и сегодня много разговоров и публикаций на тему бедности и борьбы с ней, в том числе применительно к нашей стране. Слово бедность появилось даже в названии одного из министерств.
Так что такое бедность? Самое общее определение: бедность — это характеристика экономического положения индивида, семьи или социальной группы, при котором они не могут удовлетворить определенный круг потребностей, определяемых в данном обществе, как необходимые, базовые для достойной жизни.
Из этого определения мы видим, что бедность — понятие относительное и зависит от стандартов уровня и качества жизни в конкретном обществе. Иными словами, человек с определенным уровнем дохода, считающийся бедным где-нибудь в Норвегии или Швейцарии, в Узбекистане или Парагвае вполне может быть отнесен к среднему классу.
При этом предпринимаются попытки определить и некую универсальную черту бедности, общую для всех стран, то есть уровень дохода или потребления, ниже которого человек считается бедным. Например, Всемирный банк в качестве порога абсолютной бедности установил доход на одного человека на менее чем 1,9 американского доллара в день с учетом разницы покупательной способности доллара (для чего рассчитывается специальный коэффициент — паритет покупательной способности или ППС). То есть в США это будут самые настоящие 1,9 доллара, а в стране, где в среднем цены на товары и услуги, входящие в потребительскую корзину, ниже, например, в два раза, порогом бедности станет доход в 0,95 доллара, то есть половина от 1,9 доллара.
Общепризнанно, что бедность — это зло, а со злом надо бороться. Или лучше скажем по-другому: бедность — это социальный недуг, болезнь. Болезни надо лечить. Но чтобы лечить правильно, необходимо поставить правильный диагноз, то есть определить причины болезни.
Причины бедности
Сразу отделим друг от друга факторы, влияющие на:
• уровень бедности отдельных категорий людей, как правило, относящихся к уязвимым и дискриминируемым группам населения;
• общий уровень бедности, то есть долю жителей страны, живущих ниже черты бедности.
Начнем с первой группы факторов. Какие категории населения больше других подвержены «болезни» бедности?
• Это в первую очередь люди, которые по объективным причинам не всегда способны сами заработать себе на достойную жизнь: лица с ограниченными возможностями (инвалиды), люди, страдающие хроническими заболеваниями, пожилые люди, люди с низкой квалификацией, включая молодежь.
• Высокий уровень бедности часто возникает в дискриминируемых группах населения, например, женщин (гендерное неравенство) или этнических меньшинств.
• В большей степени бедности подвержены жители отдельных территорий, где условия жизни и занятости хуже, чем в среднем по стране. Там, где имеются сложности с доступом к коммуникационным и коммунальным услугам (газ, электричество, питьевая вода). Или на данной территории плохо развит бизнес и, соответственно, генерируется мало рабочих мест. Или из-за перенаселения не хватает земли для сельскохозяйственной деятельности.
• Причиной бедности на уровне семей могут стать и некоторые демографические факторы: неполные семьи, большое число иждивенцев в семье.
Отдельно надо сказать еще об одном обстоятельстве: бедность имеет свойство сама себя воспроизводить. Дело в том, что дети, вырастающие в бедных семьях, зачастую воспринимают от своих родителей чувство беспомощности, неспособности выйти из низкого класса общества. Кроме того, дети из бедных семей имеют меньше шансов получить качественное образование. У них нет возможности получать платное образование, а даже бесплатное не всегда доступно, так как они вынуждены подрабатывать.
Между тем качественное образование необходимо для более высоких заработков в будущем. Кроме того, бедные гораздо менее влиятельны, и их интересы, как правило, непропорционально меньше представлены в государственных институтах и отражены в целях политики государства.
Что касается общего уровня бедности, то он прежде всего зависит от уровня развития экономики. Чем богаче страна (выше ВВП на душу населения), тем, как правило, меньше доля жителей, находящихся за чертой бедности. Соответственно экономический рост (увеличение реального ВВП), при условии, что он опережает рост населения, чаще всего ведет к сокращению абсолютной бедности. Отрицательный рост, низкие темпы роста, циклические спады деловой активности (экономические кризисы), какие-либо катастрофы, ведущие к падению доходов, напротив, увеличивают долю бедных в стране.
Однако, кроме размера и темпов роста ВВП на душу населения, на уровень и характер бедности сильно влияют принципы и способы распределения полученных жителями страны доходов. Чрезмерно неравномерное распределение доходов может приводить к тому, что, несмотря на высокие темпы экономического развития, уровень бедности не сокращается или сокращается несущественно. То есть выгодами экономического развития пользуется лишь часть населения, доступ же бедных к этим благам ограничен.
Зная причины бедности (диагностика), можно теперь перейти к мерам борьбы с ней (лечение).
Как бороться с бедностью: экономический рост
Начнем с самого главного. Среди специалистов существует консенсус относительно того, что чем выше уровень экономического развития, измеряемого чаще всего показателем ВВП на душу населения, тем больше возможностей для сокращения абсолютной бедности.
Рост экономики одновременно означает рост занятости и доходов работников, то есть напрямую влияет на сокращение бедности, а с другой — рост налоговых поступлений в бюджет, что означает расширение возможностей для социальных программ поддержки бедных (см. следующий раздел). Иными словами, чем больше «экономический пирог», тем больший его «кусок» может достаться каждому члену общества. И международная статистика это подтверждает. Соответственно, главный «рецепт» борьбы с бедностью — ускорение экономического роста.
В странах с рыночной экономикой (за редким исключением, к которым относятся, как правило, страны с очень богатыми запасами полезных ископаемых) основным «локомотивом» экономического роста, создания и поддержания рабочих мест, главным источником доходов большей части населения является частнопредпринимательский сектор. Соответственно, можно утверждать, что основное «лекарство» против бедности — это ускорение развития частнопредпринимательского сектора.
Для Узбекистана это задача номер один. Но чтобы частный сектор мог развиваться, необходимо создать для него рамочные условия — рыночную экономику. Задача создания полноценной рыночной экономики была поставлена еще в начале 1990-х годов, и уже тридцать лет наша страна пытается достигнуть данной цели.
Но успехи пока не впечатляют: до сих пор большая часть ВВП производится на госпредприятиях, ключевые экономические решения принимают не частные предприниматели, а бюрократы, контролируя государственные и квазигосударственные расходы, равные более 40% от ВВП, а также большую часть банковских кредитов, выдаваемых по их прямому указанию.
Кроме того, пока еще слабенький частный бизнес сталкивается с огромным количеством проблем и барьеров, с одной стороны, создаваемых государством, а с другой стороны, связанных с тем, что государство плохо выполняет свои функции (например, защиты прав собственности и сделок).
Все это делает значительную часть бизнеса Узбекистана неконкурентоспособной, что негативно сказывается на уровне занятости и доходов населения, следовательно, и на уровне бедности. Так, осенью 2020-го в официальном секторе Узбекистана было занято лишь 5,7 млн человек, то есть всего 30 процентов жителей страны трудоспособного возраста, при этом значительную часть официальной занятости обеспечивает государственный сектор — 2,5 млн человек. То есть частный сектор из-за высоких издержек ведения бизнеса не справляется с обеспечением занятости и доходов узбекистанцев.
Для ускорения экономического роста в Узбекистане необходимо в первую очередь провести:
• кардинальную реформу государства (но ее, увы, некому проводить, сами чиновники реформировать государство не хотят), включая реформу всей исполнительной власти, системы регулирования экономики, судебной системы, провести пересмотр нормативной базы;
• радикальное сокращение государственных расходов на экономические цели, «вытаскивание» чиновников из экономики, оптимизацию всей системы государственных расходов;
• приватизацию госпредприятий (такие планы есть, но есть и большие сомнения в прозрачности и честности предстоящей приватизации);
• кардинальную аграрную реформу (она обозначена как цель, но вся сила госаппарата ей противится), предполагающую отмену обязательного госзаказа и укрепление прав владения землей (сегодня эти права для фермеров не защищены);
• реформу банковского сектора (запланирована) в направлении приватизации госбанков (более 80 процентов банковских активов сегодня принадлежит государству), прекращения использования банков для целей госведомств, развития конкуренции на финансовых рынках;
• развитие конкуренции, в том числе за счет устранения неоправданных льгот и привилегий для отдельных компаний и высоких протекционистских барьеров в отдельных отраслях, а также за счет демонополизации и внедрения рыночных принципов в такие сектора, как энергетика, транспорт, коммунальные услуги;
• сокращение административных барьеров ведения бизнеса (получение разного рода разрешений, подключение к коммуникациям, проверки, неоправданные запреты, противоречивость нормативной базы и пр.);
• реформу социальной сферы, в том числе образования и здравоохранения (внедрение рыночных принципов и эффективного использования бюджетных денег в этих сферах), а также пенсионной системы.
Как бороться с бедностью: социальная политика
Следующий фактор бедности — неравенство в распределении доходов.
Доходы не могут распределяться равномерно (уравнительно), иначе у работников и предпринимателей не будет стимула хорошо работать. Но при этом в современных обществах существуют механизмы частичного перераспределения доходов от более состоятельных к более бедным: через налоги и социальные расходы государства.
Последние включают программы прямого финансирования уязвимых слоев населения: пособия для малообеспеченных, пособия для детей и матерей, пенсии для людей с ограниченными возможностями, гранты на обучение молодежи из бедных семей, бесплатное медицинское страхование для бедных и прочие формы материальной поддержки; а также разного рода программы производства общественных благ, доступных для всех, в том числе и бедных: бесплатные образовательные и медицинские услуги, разные формы государственного страхования, включая пенсионное, и пр.
Политика перераспределения доходов широко применяется во всех странах мира, и более активно, как правило, в богатых. Имеется общая закономерность: чем богаче страна, тем в среднем большая часть ВВП перераспределяется через государственный бюджет. Хотя имеются страновые и региональные особенности. Например, в странах Западной Европы традиционно государство более социально ориентированно, нежели в странах с аналогичным уровнем развития в Восточной Азии.
Главный минус политики перераспределения доходов: чем она активнее, тем негативнее влияет на темпы экономического развития. Активная политика перераспределения доходов требует усиления налоговой и долговой нагрузки на экономику, что сокращает стимулы и возможности развития частного сектора.
Соответственно при проведении политики перераспределения доходов важно не перестараться, так как слишком высокие налоги (а в Узбекистане налоговая нагрузка очень велика), особенно в бедной стране (какой мы и являемся, входим в число 40 самых бедных стран мира), отбивают стимулы к развитию, делают местную продукцию неконкурентоспособной, следовательно, уменьшают возможности для борьбы с бедностью.
Поэтому в наших условиях речь не может идти о повышении налогов (их надо снижать, причем радикально), но вполне правильно говорить об оптимизации бюджетных расходов в сторону сокращения расходов на экономику и совершенствования расходов на социальные нужды.
Как бороться с бедностью: инклюзивные институты
Но есть и другой путь решения проблемы неравенства, а заодно и ослабления некоторых других причин бедности, связанных с дискриминацией и плохим развитием экономики на отдельных территориях. Этот путь чаще всего не только не мешает экономическому развитию (в отличие от активной политики перераспределения доходов), а, напротив, способствует его ускорению. Речь идет о совершенствовании экономических и политических институтов, замене «экстрактивных» институтов на «инклюзивные».
Общественные институты — это постоянно повторяющиеся и воспроизводящиеся стандарты поведения и взаимоотношений людей («правила игры»). Разделяют формальные институты (законы, подзаконные акты, прочие утвержденные правила, например, прописанные в трудовом договоре) и неформальные (традиции, обычаи, религиозные установки, привычки, прочие стереотипы поведения).
Экстрактивные институты ограничивают широкие слои населения в доступе к ресурсам и активной экономической деятельности и таким образом ограничивают их возможности в распределении доходов. Эти институты препятствуют извлечению выгоды из участия в экономических отношениях всем, кроме представителей элиты, которым создаются привилегированные условия для ведения экономической деятельности (например, ограничивается доступ конкурентов на рынки, предоставляются разного рода льготы, ограниченные возможности доступа к ресурсам, создание искусственных монополий, позволяющих отдельным производителям паразитировать на обществе в целом, в том числе и на бедных слоях населения) и даже позволено отчуждать имущество тех, кто к элите не принадлежит.
В условиях действия таких институтов значительные слои населения не имеют стимулов к повышению производительности труда, поскольку весь или почти весь дополнительный доход будет изъят элитой.
Инклюзивные институты, напротив, обеспечивают равные условия осуществления экономической деятельности и эффективную конкуренцию, а также защищают имущественные права широких слоев общества (а не только элиты), что позволяет всем гражданам участвовать в экономических отношениях с целью получения доходов. В условиях действия таких институтов широкие слои населения заинтересованы в повышении производительности своего труда, что способствует экономическому росту.
Широкое распространение экстраактивных институтов (что имеет место в Узбекистане) ограничивает занятость бедных и их возможности генерировать доходы самостоятельно, является ключевой причиной низкого уровня развития экономики, низкой занятости, широкого распространения неформальной экономики и трудовой миграции.
Необходимо также видеть и другой эффект от экстрактивных институтов. Ограничение конкуренции в интересах «блатных» компаний (что в Узбекистане активно практикуется) чаще всего имеет следствием более высокие цены и более низкое качество товаров и услуг на неконкурентных рынках. От этого страдают все потребители этих товаров и услуг (как физические, так и юридические лица), в том числе, а иногда и в первую очередь бедные слои населения, вынужденные оплачивать из своего кармана монопольную и коррупционную ренты.
Таким образом, совершенствование общественных институтов, то есть проведение экономических и политических реформ будет способствовать повышению вовлеченности широких слоев населения, в том числе бедных, в экономическую деятельность, устранению причин несправедливого распределения доходов (через коррупцию и искусственные монополии), благодаря чему уровень бедности будет снижаться. О том, какие Узбекистану в первую очередь нужны реформы, говорилось в разделе «Как бороться с бедностью: экономический рост».
Как еще можно бороться с бедностью?
Как показывает мировой опыт борьбе с бедностью могут помочь целевые государственные и донорские программы:
• Подведение линии электропередачи, водопровода, канализации, газопровода в те места, где их еще нет.
• Программы повышения доступности ресурсов (земля, кредиты, включая микрокредиты, информация, например, маркетинговая) для малого бизнеса и широких слоев экономически активного населения.
• Программы развития экономически слабых территорий.
• Программы повышения качества и доступности образования и здравоохранения.
• Обучающие программы и гранты на обучение для бедных, уязвимых и дискриминируемых слоев населения.
• Программы повышения экономической и финансовой грамотности населения, расширяющие возможности его вовлечения в активную экономическую деятельность, умелое управление сбережениями и финансовыми рисками.
Отдельно хочу отметить один очень потенциально важный источник борьбы с бедностью в Узбекистане. Важнейший источник генерации доходов — плодородная (а в условиях Узбекистане еще и орошаемая) земля — за счет возможности осуществлять на ней сельскохозяйственную деятельность. За годы независимости государство провело несколько перераспределений земли (отнимая ее у одних и передавая другим). Причем делала это совершенно произвольно, без каких-либо общественных обсуждений и одобрений. В настоящее время большая часть посевных земель находится в пользовании (на основе договоров аренды) у очень незначительной части сельских жителей (фермеров). Подавляющее же большинство сельского населения имеет в пользовании лишь небольшие участки (дехканские хозяйства).
В глазах большинства населения такое распределение земли нелегитимно, тем более земля фермерами не выкупалась, а зачастую распределялась местными и центральными властями непрозрачно и через серые схемы. Кроме того, ограничение доступа к земле, достаточной для ведения аграрного хозяйства, — важный источник бедности в сельской местности.
До недавнего времени земельный вопрос не стоял остро, так как все понимали, что фермеры на самом деле не могут свободно распоряжаться землей из-за того, что обязаны выполнять государственный заказ. Они больше похожи на крепостных или, по крайней мере, на временных управляющих, нежели на настоящих владельцев земли. Но с планируемой отменой государственного заказа и переходом на рыночные отношения в сельском хозяйстве (что уже заложено в программных документах) ситуация кардинально меняется. Возникают вопросы: «Почему именно эти люди получили в свободное пользование почти всю орошаемую землю?», «Почему подавляющая часть сельского населения осталась без земли?».
Да, есть коллизия защиты уже заключенных договоров с фермерами. Мы не можем игнорировать эти договоры. Но сейчас, с началом земельной реформы, появляется уникальная возможность решить земельный вопрос в правовом русле. В договорах записано (или подразумевается), что фермер не имеет права свободно распоряжаться землями, выделенными под хлопок и пшеницу, а это большая часть земель фермерских хозяйств. По сути это не земли фермеров. И раз государство отменяет госзаказ, есть возможность пересмотреть договоры и земли под госзаказ перераспределить через земельные аукционы в пользу остальных сельских жителей. Детали того, как это сделать, — отдельная тема разговора. Но такое перераспределение земли могло бы внести существенный вклад в борьбу с бедностью в Узбекистане.
Подводя итог сказанному, необходимо подчеркнуть, что причины бедности многообразны и сложны. Поэтому для борьбы с ней нужен комплексный подход, а ключевой элемент этого подхода — ускорение экономического роста. Ибо в бедной стране бедность существенно сократить невозможно.
Соответственно на первом плане борьбы с бедностью должны находиться рыночные реформы, нацеленные на разгосударствление экономики и создание конкурентных рынков на основе замены экстрактивных институтов на инклюзивные.